2023年9月12日，加拿大外交部长梅兰妮·乔利与纽埃总理兼外交部长多尔顿·塔格拉吉通电，双方交换政府官方照会，标志着纽埃与加拿大正式建立外交关系。这是继2023年5月加拿大与库克群岛建交后的又一重要外交行动。至此，加拿大与14个太平洋岛国全部建立了外交关系。纽埃是一个仅有1700人的太平洋岛国，国内资源有限，战略位置并不突显，两国相距万余公里，为何加拿大跨越千山万水到万里之遥的太平洋岛国。

加拿大的太平洋岛国利益考量

加拿大与纽埃建立外交关系不仅是一种象征性姿态，而且反映出加拿大不断演变的外交政策。近年来，加拿大认识到太平洋岛国在塑造国际事务进程方面发挥的重要作用，试图通过积极发展同太平洋岛国的关系，提升国际影响力和地区影响力。加拿大的这一外交行动，不仅与其2022年11月颁布的《加拿大印太战略》相呼应，背后也包含着政治、经济等方面的考量。

2022年11月27日，加拿大全球事务部公布了《加拿大印太战略》，成为欧盟、法、德、澳之后又一个颁布“印太战略”的美国盟友国家。特鲁多政府计划在未来五年内拨款23亿加元（约合人民币120.6亿元）促进在印太地区五大方面事务，主要包括：促进和平、复原力与安全；扩大贸易、投资和供应链韧性；投资人文交流；建设可持续发展的绿色未来；使加拿大成为印太地区积极参与合作伙伴。加拿大作为一个地理位置远离印太地区、与域内国家又无领土争端的国家，贸易通道不依赖南太平洋地区，与太平洋岛国合作的背后蕴含着更为长远的目的。

首先，出于更全面的印太战略的需要。加拿大一直高度关注印太地区，加拿大政府认为这一地区在塑造加拿大的未来方面发挥至关重要的作用。印太地区包括40个经济体、40多亿人口和47.19万亿美元的经济活动，是加拿大13个最大贸易伙伴中6个伙伴的所在地。在这一地区内的太平洋岛国，海洋专属经济区达2200万平方公里，连接太平洋和印度洋，是东西南北交通上的重要枢纽，自然资源储量巨大，能够为加拿大工业和企业的发展提供助力，为加拿大国内经济增长提供支撑。同时，加拿大拥有2.5万公里的海岸线，与太平洋岛国建立合作交往有助于洋域内商业航运。加拿大全球事务研究员斯蒂芬·纳吉指出：“加拿大在印太地区有着紧迫的利益，是时候我们开始表现得像这样了”。作为“五眼联盟”成员，加拿大对澳英美三边安全协议（AUKUS）的兴趣和自身的经济与海上安全诉求，迫使它主动与太平洋岛国政府建立富有成效的关系。

其次，增强加拿大的软实力，发挥其在地区和全球外交中的影响力。14个太平洋岛国中12个国家拥有联合国投票权，是联合国教科文组织（UNESCO）、世界卫生组织（WHO）等国际组织的成员。扩大与太平洋岛国合作，有助于加拿大在国际组织内部深化合作，提升组织影响力。加拿大作为“中等国家”，在国际关系上的影响力并不显著，由于缺乏安全和防务能力的战略自主性，外交上存在不安全感，恐落后其他国家。强化与太平洋岛国的外交关系，一方面是借此密切同澳大利亚、新西兰的联系，极力深化加拿大在该地区的外交、安全、经济和可持续发展伙伴关系；另一方面是响应美国的“印太战略”，缓和同美国的关系，创造有利于自身的国际政治形势。尽管加拿大是美国的盟友伙伴，但是在外交政策上多倾向于选择“第三条路线”，以便作好全球突发活动的预防性外交准备，期待在未来国际秩序建构中发挥作用。

第三，拓展与新西兰的关系，提升加拿大在太平洋岛国地区的外交存在。库克群岛、纽埃都是新西兰自由联系国、联合国非投票权国家。2022年首次美国—太平洋岛国首脑峰会召开，美国总统不仅会见了库克群岛、纽埃国家领导人，还表示承认其为主权国家并支持加入联合国。2023年5月和9月，加拿大与库克群岛、纽埃先后建交。加拿大的这一外交行动是否受到美国的“启发”不得而知。尽管库克群岛和纽埃人口少，但是他们分别拥有196万、32万平方公里的海洋专属经济区，在支持区域永续发展、传统安全和海洋生物多样性保护等方面具有建设性作用，属于海洋大国。库克群岛、纽埃拥有一定程度的自治权，但是在更广泛的安全事务上依赖着新西兰。通过与库克群岛、纽埃建交，加拿大可以深化同新西兰的“蓝色太平洋伙伴”关系，密切与太平洋岛国政治、经济和国防安全等方面的合作。

加拿大选中印太地区的太平洋岛国作为发力点，主要是因为从地缘政治角度看，大洋洲目前正处于战略变化之中。与其他一些地区相比，太平洋岛国地区的竞争程度较低，为相对较新的参与者提供了更大的发展空间。太平洋岛国与前殖民宗主国的合作，并没有为该地区人民带来好处，太平洋岛国论坛的破裂就是明证。

加拿大在太平洋岛国推进印太战略

2005年，加拿大政府提出太平洋门户战略，试图建立以加拿大—亚洲贸易为中心的交通基础设施网络。加拿大政府认识到，面对中国和印度等新兴市场的崛起,国家的首要任务是使太平洋门户效益最大化,以确保加拿大经济最大限度地从中获利。2022年6月，加拿大成立印太咨询委员会。2022年11月，加拿大推出的印太战略，是一个更加全面的路线图，以深化加拿大未来十年在印度洋—太平洋地区的参与。

在安全领域，提升军事参与。2022年11月，加拿大政府颁布《加拿大印太战略》，标志着加拿大尝试全面、正式地进入印太联合安全体系，并将太平洋岛国列入考量范围之内。加拿大宣布将4.929亿加元（约3.63亿美元）用于加强加拿大在太平洋岛国地区的海军存在，增强加拿大武装部队对地区军事演习的参与。

在气候问题和生物多样性领域，提升话语影响力。在加拿大召开的2022年联合国生物多样性会议(COP15)上，特鲁多表示，由于许多生态丰富的地区都位于发展中国家，加拿大将提供3.5亿加币（约2.56亿美元）的资金协助他们落实生态保育，这一表态获得了太平洋岛国的支持与感谢。实现气候融资是太平洋岛国应对气候变化的重要方式。2021年6月，加拿大在七国集团峰会上承诺将53亿美元气候融资中的至少20%(10.6亿美元)用于发展中国家的项目，其中包括太平洋岛国地区。2022年，加拿大宣布新承诺中的3.15亿加元（2.42亿美元）将通过“气候合作”的倡议来落实，拨款2.55亿加元（1.96亿美元）用于生物多样性保护。

在外交领域，增加建交国数量，提升地区参与度。从1970年至1998年，加拿大已与12个太平洋岛国建立了外交关系。2023年与库克群岛、纽埃建立外交关系。加拿大是为数不多的与14个太平洋岛国都保持外交关系的域外大国。2022年9月，加拿大宣布在苏瓦建立驻斐济名誉领事馆。加拿大还计划在斐济苏瓦设立第一个正式外交使团，加强与太平洋岛国的接触，从而进一步密切与太平洋岛国的区域伙伴关系。2022年6月，美国主导的旨在促进与太平洋岛国经济外交关系的“蓝色太平洋伙伴”关系宣布成立，创始成员国包括美国、澳大利亚、日本、新西兰和英国。“蓝色太平洋伙伴”宣布不久，加拿大便申请加入。

尽管盟友美国、日本、法国等陆续推出了印太战略，但是加拿大并没有紧紧追随他们。作为一个“中等强国”，加拿大在奉行外交战略时尽量避免选边站，而是通过现有的区域伙伴关系，聚焦其可为盟友增加价值的领域，在与其利益一致时寻求增加价值，维护国家利益，并承担起维护和平与自由国际秩序的责任。

加拿大在太平洋岛国的中等强国外交新趋向

进入21世纪以来，太平洋岛国地区被美西方国家重新定义，并成为大国竞争的重要区域。加拿大外交政策的核心要素是通过明确界定的战略，推行带有区域主义性质的多边外交政策。加拿大奉行新自由主义制度和多边治理原则，在国际机构框架内寻求全球问题的合作解决方案。加拿大与14个太平洋岛国中的9个国家同属于英联邦，但是在过去50年的时间内，加拿大与太平洋岛国互动并不多。加拿大与库克群岛、纽埃建交，虽然植根于指导其外交政策的地区主义原则，但也凸显加拿大对太平洋岛国地区的动态认识，显示出其与太平洋岛国外交合作的新动向。

第一，以应对气候变化为突破口，将气候适应力和海洋治理作为共同优先事项。加拿大的“印太战略”中重点关注气候变化问题，利用其在清洁技术、海洋管理、能源转型和气候融资等方面的专业知识，减少碳排放，保护地区生物多样性。2019年，加拿大承诺在向印度洋—太平洋地区拨款12.6亿美元的基础上，提供360万加元（264美元）进行气候融资，推动太平洋生物多样性、气候变化和复原力倡议落实。加拿大还在气候变化，海洋治理与保护，海洋资源可持续管理，农业、渔业和旅游业等部门进行投资，基础设施发展、医疗保健、教育和减贫等领域出台系列帮扶政策，并计划为太平洋岛国建立加拿大的第一个国际援助计划，将其作为加拿大“蓝色太平洋伙伴计划”的一部分。

第二，在加快建立新的亚太战略盟友关系的基础上配合美国的印太战略。巩固与美国的关系是加拿大外交政策的关键优先事项。拜登政府上台后建立了一系列新兴机构，比如美日印澳“四方安全对话”（QUAD）机制、三边安全协议（AUKUS）、印太经济框架（IPEF)，加拿大均未被包含其中。加拿大国内智库认为，“如果不积极参与建立秩序的进程，加拿大就有可能被排除在该区域的体制发展之外，从而可能损害加拿大在那里的经济、外交和安全参与”。与库克群岛、纽埃建交是加拿大对融入“印太战略”，在“印太战略”框架下重新建立与亚洲地区经贸关系的尝试和积极反应。未来，加拿大和美国的战略互动或更为频繁。

第三，通过巩固与新西兰的关系，深化与太平洋岛国的关系。新西兰与加拿大同属太平洋海上贸易沿线的重要国家，同属“五眼联盟”，享有共同利益。尽管同属“五眼联盟”，但是澳大利亚和新西兰的处境不同，加拿大与新西兰反而能够寻找到更多共同点。新西兰在南太平洋地区的影响力不容小觑，与波里尼西亚群岛的国家保持着更为紧密的关系。根据新西兰法律，所有库克群岛人、纽埃人都是新西兰公民。截至2023年，居住在新西兰的纽埃血统人口大约是居住在纽埃的15倍，达23471人。加拿大与新西兰的互动，或许能够撬动更多的地区资源，取得意想不到的结果。

目前加拿大已采取积极措施加强在印太地区的战略布局，对这一重要地区不断演变的安全动态表现出关注并采取行动。加拿大与中国、美国都有紧密的贸易关系。在这种呈动态的地缘政治格局中，加拿大面临如何平衡中国和美国利益挑战的问题。现在加拿大与14个国家建立了外交关系，但均未在太平洋岛国设立大使馆，如何兑现在教育、医疗服务、农业和渔业、先进制造业和绿色基础设施等领域的援助承诺，是加拿大同太平洋岛国进行外交合作的重中之重。

【本文系中国海洋发展基金会项目：域外大国与太平洋岛国国际合作机制研究（编号：CODF-AOC202306）阶段成果】